Raport o ekonomicznych stratach i społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce, Planowanie ...

[ Pobierz całość w formacie PDF ]
RAPORT
O EKONOMICZNYCH STRATACH I SPOŁECZNYCH KOSZTACH
NIEKONTROLOWANEJ URBANIZACJI W POLSCE
Raport przedstawia gospodarcze, społeczne i środowiskowe szkody, będące efektem niekontrolowanej
urbanizacji oraz wadliwego systemu planowania przestrzennego. Niekontrolowana urbanizacja
powoduje rozlewanie się zabudowy i wywołuje różnego rodzaju patologie społeczne, środowiskowe i
ekonomiczne. Powiększanie się terenów osadniczych w skali kraju następuje przy spadku liczby
ludności, skutkując pogarszaniem warunków życia mieszkańców oraz generując nieuzasadnione koszty
funkcjonowania i zobowiązania państwa, zwłaszcza dla samorządów.
1. Kryzys gospodarki przestrzennej w Polsce
W Polsce od wielu lat brakuje racjonalnej polityki przestrzennej, a słabości i wady planowania
przestrzennego są przedmiotem powszechnej i uzasadnionej krytyki, dotyczącej wszystkich poziomów
za rządzania przestrzenią. Liczne raporty środowisk naukowych, organizacji zawodowych i
przedsiębiorców oraz zgłaszane postulaty organizacji samorządowych wskazują na wymierne i rosnące
straty społeczne oraz gospodarcze generowane przez nieracjonalny system zarządzania przestrzenią.
Krytyczne w stosunku do tego systemu są też dokumenty rządowe.
W przyjętej uchwałą Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. i późniejszą uchwałą Sejmu „Koncepcji
Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030” stwierdzono: „
Nieuporządkowany system gospodarki
przestrzennej wywołuje (…) problemy społeczne w postaci patologii, alienacji, frustracji i konfliktów.
(…) Koszty chaosu przestrzennego związane z rozlewaniem się miast w Polsce (…) prowadzą do
narastania deficytu w finansach publicznych. (…) Symptomami braku ładu przestrzennego są (… )
niszcząca i rozrzutna ekonomicznie i społecznie suburbanizacja,(…) niska jakość przestrzeni publicznej,
chaos w formach zabudowy i architekturze zespołów urbanistycznych,(…) presja na tereny otwarte,
destrukcja systemów ekologicznych”.
Business Centre Club w raporcie „Ratujmy polskie budownictwo” (2012) wysuwa postulaty objęcia
planami zagospodarowania przestrzennego całego obszaru gmin oraz ograniczenie uznaniowości
urzędników przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Te ostanie są w środowiskach naukowo-
eksperckich oceniane jednoznacznie negatywnie jako w największym stopniu przyczyniające się do
degradacji przestrzeni (raporty, opinie i analizy Towarzystwa Urbanistów Polskich, Instytutu Geografii i
Przestrzennego Zagospodarowania PAN, Instytutu Rozwoju Miast i in.).
Konfederacja Lewiatan w dokumencie „Czarna lista barier dla rozwoju przedsiębiorczości 2013” (2013)
stwierdza: „
Władze samorządowe często nie doceniają konsekwencji braku planów zagospodarowania
przestrzennego a jednocześnie w obecnym stanie prawnym mają bardzo ograniczone możliwości
finansowania skutków uchwalanych planów. Tymczasem brak planu określającego przeznaczenie terenu i
charakter zabudowy znacząco zwiększa ryzyko inwestycji,(…) utrudnia ocenę rentowności inwestycji i
pozyskanie finansowania, wydłuża czas niezbędny do uzyskania pozwolenia na budowę, uniemożliwia
racjonalną rozbudowę sieci drogowej, kanalizacyjnej, ciepłowniczej, energetycznej.”
W dokumencie „Tezy do naprawy prawodawstwa przestrzennego” Unia Metropolii Polskich stwierdza:
„Chaos przestrzenny ma negatywne skutki ekonomiczne i ekologiczne. Osłabia konkurencyjność polskich
metropolii w porównaniu z innymi w Europie i świecie. Negatywnie wpływa na jakość życia
mieszkańców. (…) Powoduje nieracjonalny wzrost kosztów budowy i utrzymania infrastruktury
technicznej i społecznej, któremu miasta i gminy metropolitalne nie są w stanie sprostać”.
Rezolucja IV Kongresu Miast Polskich (2012) zaleca:
„Prawo winno umożliwić samorządom
prowadzenie racjonalnej polityki przestrzennej, wprowadzając równocześnie bariery ustawowe i
1
procedury nadzorcze, które ograniczą działania społecznie i gospodarczo szkodliwe. Należy (…)
powstrzymać uchwalanie tych planów zagospodarowania przestrzennego, które generują wydatki
publiczne nieadekwatne do potrzeb rozwoju i możliwości ekonomicznych gmin.
 
Zreformowane prawo
winno ułatwiać inwestowanie, upraszczając procedury i eliminując bariery administracyjne, gwarantując
równocześnie, że planowane inwestycje nie naruszają interesu społecznego i dobrze służą miastu.”
Rozszerzone przykłady krytycznych wniosków i opinii z ostatnich lat zawiera
Załącznik 1
.
2. Skutki wadliwego planowania przestrzennego
Głównym szkodliwym efektem słabości planowania jest chaos przestrzenny oraz jego negatywne skutki
gospodarcze, społeczne i ekologiczne. Planowanie przestrzenne w naszym kraju nie spełnia swo jej roli ,
gd yż nie reguluje skutecznie procesów osadniczych, urbanizacyjnych i inwestycyjnych. Podstawowe
dokumenty prawne, jakimi powinny być w tym zakresie miejscowe plany zagospodarowania
przestrzennego, obejmują 28% powierzchni kraju (zob.
Załącznik 2
), jednak wadliwy system planowania
przestrzennego powoduje, że plany te są często uchwalane dla terenów ograniczonego inwestowania, a
także dla obszarów, których zabudowa jest nierealna. Szczególnie krytykowane jest niewystarczające
pokrycie planistyczne na obszarach aglomeracji miejskich oraz w korytarzach transportowych, gdzie
presja inwestycyjna jest szczególnie silna.
Plany miejscowe mają w obecnej postaci wadliwą strukturę funkcjonalną, bowie m prze znac zają pod
zabudowę mieszkaniową zbyt wielkie tereny, przekraczające często wielokrotnie potrzeby i możliwości
ekonomiczne gmin. W całym kraju, według stanu na koniec 2012 r., umożliwiają one zasiedlenie 62 mln
osób (zob.
Załącznik 3
), a szacunek ten dotyczy tylko tych terenów, dla których są sporządzone plany
miejscowe. Jeszcze groźni ejsze są wyniki bilansów przeznaczenia terenów według obowiązujących
studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Szacunek chłonności
demograficznej
1
waha się tu w granicach 167-229 mln osób. Jest to 4-6 krotnie więcej, niż wy nosi
aktualna liczba mieszkańców Polski. Przy obecnym tempie inwestowania (ok. 150 tys. mieszkań
oddanych rocznie do użytku, z czego połowę stanowią domy jednorodzinne) daje to rezerwy budowlane
aż na 150-210 lat. W wielu gminach studia i plany miejscowe przeznaczają pod zabudowę tereny, których
chłonność demograficzna przekracza nawet dziesięciokrotnie liczbę mieszkańców gminy, powodując
chaos przestrzenny i marnotrawienie przestrzeni oraz kapitału.
W przypadku braku planów miejscowych na obszarach znajdujących się pod presją urbanizacyjną,
podstawą pozwoleń na budowę są decyzje administracyjne. Decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i
zagospodarowania terenu stanowią w ostatnich latach podstawę większości inwestycji, w tym nawet
części inwestycji publicznych. Efektem jest zabudowa terenów nieobjętych planami, chaos urbanizacyjny
i rozpraszanie zabudowy oraz karykaturalna, wobec braku scaleń gruntów ‘narolna’
2
zabudowa pól
uprawnych (zob.
Załącznik 4
). W powszechnej opinii specjalistów zastępowanie planów miejscowych
decyzjami administracyjnymi prowadzi do destrukcji polskiej przestrzeni w skali lokalnej, gdyż
umożliwia powstawanie zabudowy praktycznie w dowolnym miejscu.
Efektem braku planów miejscowych i racjonalnej polityki przestrzennej oraz doraźnego inwestowa nia na
podstawie decyzji administracyjnych jest niski standard i wysokie koszty życia na terenach
pozbawionych usług i transportu publicznego. Do rozproszonych osiedli gmina powinna doprowadzić i
utrzymać drogi, wodociągi, kanalizację oraz sieci energetyczne. Tymczasem zapewnienie nawet
minimalnego standardu obsługi komunikacyjnej i usługowej jest niemożliwe ze względu na wysokie
koszty, które są wielokrotnie wyższe niż w przypadku zaplanowanej i skoncentrowanej zabudowy.
Brak planu to również utracone korzyści synergii programów i funkcji, osiągalnej jedynie poprzez
zaplanowane i skoordynowane zagospodarowanie terenu.
1
Chłonność demograficzna jest to liczba mieszkańców, któryc h można osiedlić na danym terenie, uw zględniając
wskaźniki gęstości zabudowy (por. też
Załącznik 3
).
2
Zabudowa bardzo wąskich działek (efekt podziału spadkowego gospodarstw rolnych), sięgająca w głąb pól uprawnych.
2
3. Straty gospodarcze
Nieefektywne zagospodarowanie przestrzeni, w tym przede wszystkim rozpraszanie zabudowy, powoduje
znaczące i rosnące straty, stanowiąc zagrożenie dla rozwoju kraju. Marnotrawione są zasoby kapitału,
pracy i środowiska przyrodniczego. Prowadzone w ostatnich latach badania kosztów niekontrolowanej
urbanizacji wykazały w wielu przypadkach alarmujące rozmiary różne go rodzaju strat. Część
zidentyfikowanych kosztów jesteśmy w stanie policzyć w polskich warunkach, część możemy jedynie
oszacować w oparciu o badania prowadzone w innych krajach.
A. Koszty związane z wyznaczeniem zbyt dużych terenów pod budownictwo mieszkaniowe.
Wiele
gmin ponosi lub będzie ponosić koszty wykupu gruntów pod drogi oraz koszty budowy infrastruktury
technicznej na terenach, które nigdy nie będą zabudowane, na skutek wielokrotnie przeszacowanego
bilansu potrzeb terenowych dla budownictwa mieszkaniowego oraz na terenach zabudowanych
ekstensywnie. Według dostępnych szacunków (zob.
Załącznik 5
), koszty te wynoszą:
40-59 mld zł
(według szacunku Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN w 2011 r.),
67
mld zł
(według Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej/GUS z ankiet gminnych nt.
prognozowanych skutków uchwalenia planów miejscowych według stanu z końca 2012 r.) oraz
129
mld
zł
(według tzw. Raportu Kozińskiego i Olbrysza z 2011 r.). Koszty te przekraczają możliwośc i fina nsowe
wielu samorządów. Ich wielkość, szacowana we wspomnianych niezależnych od siebie źródłach na
dziesiątki miliardów złotych, grozi bankructwem wielu gmin i stanowi zagrożenie dla stabilności
finansów publicznych w skali całego kraju. Z docierających informacji z niektórych samorządów
wiadomo ró wnież, że koszty pozwów kierowanych do sądów przez właścicieli nieruchomości, które
winny być na mocy ustaw przejęte przez gminy, sięgają setek milionów złotych. Problem ten nie jest
jednak monitorowany i ich krajowy wymiar jest trudny do oszacowania.
Nadmiar terenów wskazanych pod zabudowę w planach ma dodatkowy, ujemny efekt. Duża część
terenów wskazanych jako tereny budowlane nie spełnia podstawowych wymogów, jakich wymagają
inwestycje, bowiem gmin nie stać, aby je odpowiednio przygotować.
B. Utrata renty planistycznej
3
.
System planowania uniemożliwia samorządom właściwe wyk orzysta nie
wzrostu wartości terenów wskutek uchwalenia planów miejscowych. Przykładem strat są tracone wpływy
z opłat planistycznych, podatków oraz opłat adiacenckich. Te ostatnie, według danych MTBiGM/GUS na
koniec 2012 r. są prognozowane przez samorządy zaledwie na poziomie 8,0 mld zł (dane dla około
połowy gmin w Polsce; zob.
Załącznik 5
), podczas gdy w latach 2004-2012 w planach miejscowych
zmieniono przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze dla 545 tys. ha. W efekcie dominująca
część renty planistycznej w postaci głównie opłat adiacenckich, jak też podatków od nieruchomości i
czynności cywilno-prawnych, nie trafia do kas gmin, ale stanowi dochód właścicieli gruntów, często w
wyniku działań spekulacyjnych. Jest to zjawisko niespotykane w krajach rozwiniętych, w których
większość dochodów, jakie tworzy renta planistyczna, zasila budżety gmin i służy finansowaniu rozwoju,
zwłaszcza przygotowaniu terenów budowlanych.
C. Koszty zniszczeń zabudowy i infrastruktury na terenach do tego nienadających się lub prze -
widzianych pod inne funkcje.
Problem ten dotyczy zwłaszcza terenów zagrożonych powodzią, a także
podtopieniami i osuwiskami, które zostały zabudowane w wyniku wadliwych decyzji lokalizacyjnych,
podejmowanych nieraz z naruszeniem prawa. Według map zamieszczonych w KPZK 2030, w niektórych
powiatach ponad 30% mieszkańców może być zagrożonych powodzią lub podtopieniami, gdyż zabudowa
została zrealizowana w dolinach rzek oraz na obszarach podmokłych (zob.
Załącznik 6
).
Z problemami zagrożeń powodziowych borykamy się od szeregu lat. Koszty ostatniej wielkiej powodzi
przekroczyły 12 mld zł
4
. Jest to między innymi wynik zniszczenia zabudowy na terenach, które nie
powinny być zabudowane ze względu na za grożenie powodzią. Prawo w teorii zabrania zabudowy tej
3
Renta planistyczna jest to wartość tworzona w wyniku zmian zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Jej część
objęta jest opłatą planistyczną, związaną z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz
opłatą adiacencką.
4
Według dokumentu „Program Bezpieczeństwa Powodziowego w Dorzeczu Wisły Środkowej – Założenia
”
(2011),
opublikowanego przez Konsorcjum Wojewodów Polski Centralnej (w oryginale „2,9 mld euro”).
3
kategorii terenów, jednak według danych zawartych w dokumencie „Program Bezpieczeństwa
Powodziowego w Dorzeczu Wisły Środkowej – Założenia”, aż 79% planów miejscowych uchwalonych
przez gminy środkowej Polski, co najmniej w części przeznaczyło je pod zabudowę. Jest to efekt
wad liwe go ‘Prawa wod nego’ oraz słabości planowania przestrzennego.
Innym problemem jest brak systemu rezerwacji terenu pod publiczne inwestycje ponadlokalne, zwłaszcza
pod trasy drogowe szybkiego ruchu i korytarze przesyłowe. Realizacja inwestycji na podstawie tzw.
specustaw skutkuje często niszczeniem zabudowy i koniecznością wypłaty wysokich odszkodowań. Jest
również źródłem konfliktów i protestów społecznych, które prawidłowo prowadzone planowanie
przestrzenne skutecznie ogranicza.
D. Wysokie koszty budowy i utrzymania infrastruktury technicznej.
Chaotyczna i rozproszona
zabudowa oznacza wyższe koszty budowy i eksploatacji sieci kanalizacyjnych, wodociągowych,
gazowych, ciepłowniczych, energetycznych, telekomunikacyjnych, drogowych i oświetleniowych. W
przypadku sieci energetycznych i ciepłowniczych koszty eksploatacji to nie tylko remonty, ale również
straty na przesyle. Do tego nadmiernie rozproszona zabudowa wymaga utrzymania nieracjonalnie dużej
liczby małych szkół, przedszkoli czy ośrodków zdrowia, w których koszty jednostkowe są wyższe niż w
większych placówkach, bo budynki, sprzęt i personel nie są efektywnie wykorzystywane.
E. Nadmierne koszty transportu, w tym dojazdów do pracy.
Bezplanowa urbanizacja, a w
szczególności rozpraszanie zabudowy, wydłuża dojazdy do pracy, ale również do szkoły, przedszkola czy
lekarza. Rozproszona zabudowa ogranicza możliwości wykorzystania transportu publicznego i skazuje
mieszkańców na korzystanie z droższego transportu indywidualnego. Efekty to: niższa wydajność pracy
ze względu na zmęczenie podróżą, wyższe koszty pracy, wyższe bezrobocie dotyczące zwłaszcza osób o
niskich kwalifikacjach, a równocześnie brak rąk do prostych prac w dużych miastach, mniejsze
zatrudnienie kobiet ze względu na utrudnioną organizację opieki nad dziećmi i niesamodzielnymi
osobami starszymi oraz większa liczba ofiar wypadków drogowych. Według szacunków koszty dojazdów
do pracy z odległości powyżej 5 km sięgają 26 mld zł rocznie, a straty czasowe wynoszą 610 mln
osobogodzin, co też można przeliczyć na pieniądze – ponad 8 mld zł (zob.
Załącznik 7
).
F. Koszt ryzyka inwestycyjnego.
Rosnące ryzyko inwestycyjne to efekt braku stabilności planistycznej i
użytkowej terenów oraz narastające potencjalne trudności lokalizacyjne. Wynika to wprost z
nieracjonalnie wielkich obszarów zaplanowanego osadnictwa w części planów miejscowych.
Przeznaczenie pod zabudowę terenów dziesięciokrotnie przekraczających chłonnością obecną liczbę
mieszkańców, praktycznie uniemożliwia skoordynowanie i przygotowanie uzbrojonych terenów
budowlanych.
G. Ryzyko ‘bańki spekulacyjnej’ na rynku nieruchomości i zawyżone koszty wykupu gruntów pod
inwestycje publiczne.
Nadmierne rozmiary terenów zaplanowanych pod zabudowę tworzą ‘wirtualny’
rynek nieruchomości i w opinii ekonomistów swoistą ‘bańkę spekulacyjną’. Ponadto powszechne
przekonanie, że z czasem prawie każdy teren rolny będzie można przekształcić na budowlany, powoduje
chaos na rynku nieru chomości i często nieracjonalne ceny gruntów, nie związane z ich lokalizacją i
uzbrojeniem technicznym. W efekcie gmina, wykupując tereny rolne pod drogi i inne inwestycje
publiczne po cenach ‘rynkowych’, zwykle znacząco przepłaca.
H. Koszty ograniczenia napływu inwestorów, czyli utraconych korzyści
, które można byłoby
osiągnąć, gdyby zasoby przestrzenne zostały racjonalnie zagospodarowane oraz były właściwie
wykorzystane dla zwiększania walorów lokalizacyjnych. Tymczasem obraz niektórych polskich miast i
ich przedmieść odstrasza inwestorów zagranicznych. Atrakcyjność zagospodarowania terenu i krajobrazu
miasta oraz terenów otwartych, to również wartość, która bez planowania przestrzennego jest tracona.
Wskazują na to wyniki wielu badań prowadzonych w innych krajach. Końcowym kosztem i barierą
ogólnorozwojową chaosu przestrzennego jest niska konkurencyjność polskiej gospodarki.
4
4. Szkody społeczne
Konsekwencje niekontrolowanej urbanizacji oraz wadliwego planowania przestrzennego ponosi
społeczeństwo. Źle zaprojektowana przestrzeń pogarsza warunki życia oraz powoduje coraz liczniejsze
patologie i konflikty społec zne związane z wadliwym zagospodarowaniem terenu lub niemożnością
pogodzenia różnych funkcji na tym samym obszarze.
Nowoczesne planowanie przestrzenne z udziałem społeczeństwa, wyposażone w instrumenty
partycypacji społecznej, ogranicza konflikty nieuniknione przy decyzjach o wykorzystaniu i
zagospodarowaniu terenu. Ułatwia wyważanie sprzecznych często interesów: publicznego i prywatnego.
Ma to szczególne znaczenie w Polsce, gdzie dekady naruszania praw właścicielskich w latach PRL
wy wołały silne reakcje polityczne w III RP. W decyzjach politycznych oraz w orzecznictwie sądowym
obserwujemy obecnie prymat interesu prywatnego nad publicznym. Przywrócenie równowagi w
wy ważaniu tych dwóch interesów jest możliwe jedynie przy sprawnym systemie planowania
przestrzennego.
Społeczne patologie są często efektem złej organizacji przestrzeni. Brak przestrzeni publicznych i
zamknięte osiedla, zanik więzi społecznej i polaryzacja społeczno-przestrzenna wynikają w wysokim
stopniu z braku kontroli planistycznej oraz zróżnicowania standardów zagospodarowania terenu.
Potwierdziły to złe doświadczenia taniego, komunalnego budownictwa mieszkaniowego o niskim
standardzie, realizowanego w ubiegłym wieku w wielu krajach Europy Zachodniej.
Poważnym kosztem społecznym jest czas potrzebny dla funkcjonowania człowieka w źle zaplanowanym
otoczeniu. Rozproszona zabudowa nie jest dostosowana do lokalizacji miejsc pracy i istniejących
układów komunikacyjnych. Sieć komunikacyjna jest niewydolna, aby obsłużyć rosnące natężenie ruchu.
Wskutek te go zatłoczenie drogowe w polskich aglomeracjach osiągnęło katastrofalne rozmiary i
na jwiększe ośrodki plasują się od lat w niechlubnej ścisłej czołówce miast Europy pod względem
na jniższej średniej prędkości przejazdu. Tracony na dojazdy czas powoduje ograniczoną dostępność
przestrzenną do usług, terenów rekreacyjnych i obiektów kultury, wreszcie zanik życia rodzinnego i
społecznych kontaktów. Obudowa szlaków komunikacyjnych rozproszonym osadnictwem przyczynia się
do pogorszenia warunków ruchu i zatłoczenia, a także spadku bezpieczeństwa i wzrostu liczby
wypadków drogowych.
Niesprawne planowanie przestrzenne i brak kontroli publicznej nad zmianami zagospodarowania terenu
powiększają koszty funkcjonowania środowiska przyrodniczego. Są to nie tylko koszty ochrony przyrody
i urządzeń specjalnych, ale także olbrzymie koszty kompensacji. Straty środowiska są w części
ni eunik nio ny m następstwem rozwoju gospodarczego, ale można je ogra niczyć i racjonalizować, jeśli
system planowania przestrzennego i organizacja systemów osadnictwa są spójne z wymogami przyrody.
Ponosimy w tej dziedzinie nieuzasadnione bezpośrednie i pośrednie koszty.
Zabudowa szczególnie cennych terenów przyrodniczych, powoduje defragmentację naturalnych układów
przyrodniczych – korytarzy ekologicznych i klinów nawietrzających w miastach. Powoduje również
niszczenie krajobrazu, zwłaszcza jego wartości estetyczno-widokowych i zwiększa koszty kompensacji
przyrodniczej. W wielu miejscach układy przyrodnicze, nawet minimalnie zaprojektowane pod kąte m
zapewnienia zieleni, obiegu powietrza, itd. zostały bezpowrotnie zniszczone. Rozpraszanie zabudowy
powoduje też trudne do przywrócenia lub nieodwracalne zmiany struktury środowiska oraz nadmierne
zanieczyszczenia gleb, wód i powietrza. Jest to efekt niekorzystnych zmian, charakteryzujących
szczególnie obszary niezaplanowanej zabudowy, gdyż takie tereny często są zlokalizowane poza
systemami wodno-ściekowymi. Zmiany te wymagają kosztownej renaturalizacji i coraz silniejszej
ochrony obszarowej, powodującej konflikty i protesty społeczne.
Przekraczanie lokalnej pojemności środowiska skutkuje utratą odporności na degradację, a w efekcie
pogarszają się warunki życia, w tym zdrowotne. Te szkody środowiskowo-społeczne mają swoje realne
przełożenie na wydatkowane środki finansowe w postaci leczenia różne go rodzaju schorzeń
cywilizacyjnych.
5
[ Pobierz całość w formacie PDF ]

  • zanotowane.pl
  • doc.pisz.pl
  • pdf.pisz.pl
  • tejsza.htw.pl

    •