R. Szarfenberg- polityka spoleczna,

[ Pobierz całość w formacie PDF ]
Dr Ryszard Szarfenberg
Instytut Polityki Społecznej
Uniwersytet Warszawski
Definicje, zakres i konteksty polityki społecznej
(wersja z 2.12.2006)
Polityka jako politykowanie i rządzenie
Wyrażenie „polityka społeczna” składa się z dwóch słów – rzeczownika „polityka”
oraz przymiotnika „społeczna”. Wynika z tego, że mamy do czynienia z pewnym rodzajem
polityki, który można odróżnić od innych jej rodzajów. Rozumienie podziału polityki na
społeczną i niespołeczną, albo na bardziej społeczną i mniej społeczną da nam podstawę do
wyjaśnienia pojęcia polityki społecznej.
Odpowiedzmy najpierw na pytanie, czym jest sama polityka, czyli co oznacza to
pojęcie. Jest ono złożone i wieloznaczne, ale dla celów dydaktycznych wystarczy nam
uproszczony obraz. Polityka to walka o zdobycie władzy nad państwem, jej utrzymanie,
utrwalanie i powiększanie. Państwo rozumiemy tutaj jako szczególnego rodzaju organizację o
charakterze terytorialnym, tzn. obejmuje ona wszystkich, którzy mieszkają na danym
obszarze. Pełna władza nad państwem oznacza możliwość dowolnego kształtowania tej
organizacji, czyli m.in. jej ustroju, a w tym jej celów, zasad członkostwa, wewnętrznej
organizacji itd. Ponadto władza nad państwem to również władza nad jego członkami, czyli
obywatelami.
Takie ujęcie polityki sprawia, że nie nazwiemy w ten sposób działań, których celem
nie jest zdobycie lub utrzymanie władzy nad państwem, chociaż są z nią związane. Znika nam
wtedy z pola widzenia wielki obszar działalności, w której władza tego rodzaju ma jedynie
instrumentalny charakter, tzn. jej posiadacz wykorzystuje ją do czegoś innego niż ona sama,
jej utrwalanie lub powiększanie, np. do zmieniania ustroju państwa, do realizacji jego celów i
zadań. W obu przypadkach władza nad państwem odgrywa zasadniczą rolę i jeżeli ją właśnie
uznamy za centralny element polityki, to ma ona dwa wyraźnie odrębne aspekty. Pierwszy, w
którym władza jest celem nazwiemy „politykowaniem”, a drugi, w którym jest ona środkiem
lub instrumentem do realizacji innych celów nazwiemy „rządzeniem”
.
Oba te aspekty są konstytutywne dla sensu pojęcia polityka. Skuteczne politykowanie
daje nam władzę nad państwem, a skuteczne rządzenie to osiągnięcie za jej pomocą czegoś
innego. Wiemy do czego służy politykowanie, a jaki jest cel rządzenia? Czy jest nim dobro
wszystkich obywateli (dobro wspólne), a może dobro tylko niektórych z nich, np. tych, którzy
mają władzę? Jeżeli jest to dobro, niezależnie od tego czyje, to jak rozumiane? Ogólne i
szczegółowe cele rządzenia mogą być więc bardzo rozmaite. Cechą charakterystyczną
rządzenia nie jest jego cel, ale instrument, czyli władza nad państwem. Wszystko, co za
pomocą tego instrumentu ludzie zechcą osiągnąć będzie tym samym celem rządzenia. Jak
wiemy z historii władza nad państwem służyła zarówno do osiągania złych, jak i dobrych
celów, co stało się z czasem uzasadnieniem dla wbudowania w ustroje państw różnych
1
Rozróżnienie to nawiązuje do pary angielskich słów
politics
(władza polityczna jako cel) i
policy
(władza
polityczna jako instrument).
  mechanizmów ograniczających swobodę jej sprawowania (np. trójpodział władzy,
demokratyczny system polityczny z cyklicznymi wyborami, zasada państwa prawa i sądy
konstytucyjne, prawa obywatelskie).
Rządzenie we współczesnych państwach można w dużym uproszczeniu przedstawić
jako proces rozwiązywania problemów publicznych, składający się z kilku faz. Pierwszą z
nich jest skierowanie uwagi rządzących na pewne zjawiska lub procesy uznawane za
problematyczne (problemy lub kwestie społeczne). Dokładniejsze określenie problemu i jego
możliwych rozwiązań to faza druga. Następnie mamy do czynienia z wyborem jednego z
alternatywnych rozwiązań i przygotowaniem do jego realizacji (np. uchwalanie ustaw,
ogłaszanie programów rządowych). Faza kolejna to realizacja ustaw lub programów
rządowych nazywana implementacją. Ocena wpływu implementacji na problem i na inne
aspekty życia zbiorowego to ostatni akt tego procesu. Od niego może się też zacząć kolejny
cykl.
Problematyka politykowania i problematyka rządzenia mają swoje wspólne i rozłączne
obszary. W takiej sytuacji teoretycy i badacze polityki podzielili się na dwa obozy, jedni
spoglądają na politykę z perspektywy politykowania, a inni skoncentrują uwagę na rządzeniu.
Czytelnik tej książki szybko zorientuje się, że jej autorzy należą do tego drugiego obozu. W
dalszej części tego rozdziału słowo „polityka” oznacza przede wszystkim „rządzenie”.
Działy i sprawy polityki
Samo stwierdzenie, że polityka społeczna dotyczy rządzenia, a nie politykowania, nie
jest jeszcze dostatecznie precyzyjną jej charakterystyką, szczególnie gdy uświadomimy sobie
wielką różnorodność spraw, które są przedmiotem rządzenia we współczesnych państwach.
Osiągnęła ona już taki poziom, że zdecydowano się na jej oficjalne uporządkowanie w
ustawie o działach administracji rządowej
. Wyróżniono tam 32 działy, a w każdym jeszcze
od kilku do kilkunastu odrębnych spraw. Zakładając, że średnia liczba spraw na dział wynosi
7 otrzymujemy liczbę 224 spraw, którymi zajmuje się (rządzi) polska administracja rządowa.
Zajmowanie się wszystkimi tymi sprawami przez rząd i jego administrację można
nazwać polityką rządu lub polityką rządową. Gdyby wyliczyć sprawy, którymi zajmuje się
administracja samorządowa mielibyśmy też podstawę do wyróżniania polityki samorządowej.
W ten sposób otrzymujemy jeden z ważnych obecnie podziałów polityki, który nie miał
znaczenia w ustroju PRL, gdy zlikwidowano odrębność samorządu (jednolita administracja
państwowa). Politykę rządową i samorządową łącznie nazywać można „polityką publiczną”,
tak jak administrację rządową i samorządową nazywa się „administracją publiczną”.
Podział spraw, którymi zajmuje się rząd i samorząd na działy można wykorzystać do
podziału polityki publicznej na rodzaje, np. rządzenie w sprawach zaliczonych do działu
oświata i wychowanie to publiczna polityka oświatowa i wychowawcza, rządzenie w
sprawach transportu to publiczna polityka transportowa itd. Który z tak określonych rodzajów
polityki będzie polityką społeczną?
Sam przegląd nazw działów z wyżej wspomnianej ustawy daje nam w tym względzie
pewną wskazówkę, gdyż przymiotnik „społeczny” występuje tylko w jednej –
„zabezpieczenie społeczne”. Za ten dział odpowiedzialny jest minister pracy i polityki
społecznej, a praca jest odrębnym działem administracji rządowej. Wynika stąd, że publiczną
polityką społeczną w świetle ustawy o działach i nazwy jednego z ministerstw jest rządzenie
w sprawach zabezpieczenia społecznego. Trzeba jednak pamiętać, że przed 1999 r. (od 1987)
2
Ujednolicona wersja ustawy z dnia 2 września 2003 (Dz. U. Nr 159, poz. 1548). Wszystkie teksty ustaw można
znaleźć na stronach Sejmu - www.sejm.gov.pl.
 w nazwie tego ministerstwa była „polityka socjalna”, a nie społeczna
. Oba określenia były i
są jeszcze niekiedy uznawane za synonimy, ale w teorii polityki społecznej przyjęto, że
polityka socjalna ma węższy zakres, tzn. dotyczy tylko części spraw, które obejmuje polityka
społeczna (patrz następny punkt).
W teorii i historii polityki społecznej zabezpieczenie społeczne odgrywa istotną rolę,
np. za początek polityki społecznej w ogóle lub nowoczesnej polityki społecznej uznaje się
trzy ustawy wprowadzające obowiązkowe ubezpieczenia chorobowe, wypadkowe oraz
emerytalno-rentowe dla robotników (nazywane łącznie ubezpieczeniem społecznym)
uchwalone w latach 1880. w Niemczech. Sprowadzenie zakresu polityki społecznej wyłącznie
do tego rodzaju spraw jest jednak kontrowersyjne.
Zakres przedmiotowy polityki społecznej
Kontrowersje co do tego, jakie sprawy poza zabezpieczeniem społecznym powinny
znaleźć się w zakresie interesującej nas polityki doprowadziły do próby odróżnienia szeroko i
wąsko rozumianej polityki społecznej (polityka socjalna). W pierwszym przypadku do
zakresu tego pojęcia włącza się więcej spraw niż w drugim, np. poza zabezpieczeniem
społecznym również sprawy pracy, zdrowia, oświaty i wychowania oraz mieszkalnictwa.
ąsko rozumianą politykę społeczną utożsamia się niekiedy z problematyką
świadczeń pieniężnych (np. emerytury, renty, zasiłki), nazywanych też transferami
socjalnymi. Główną ich funkcją jest wspomaganie obywateli w utrzymaniu się, gdy m.in.
czasowo lub trwale nie są zdolni do pracy, nie mogą jej znaleźć lub zajmują się ważnymi
społecznie obowiązkami, np. opiekują się członkami rodziny. Ogólniejsze cele przypisywane
systemowi transferów socjalnych to łagodzenie nierówności i ubóstwa w poziomie życia
(konsumpcji).
W tym kontekście należy odróżniać sprawy socjalne, które są podzbiorem spraw
społecznych, a te z kolei są podzbiorem wszystkich spraw publicznych, którymi zajmują się
podmioty rządzenia. Inaczej mówiąc, część spraw społecznych nie ma charakteru socjalnego,
a część spraw publicznych nie ma charakteru społecznego.
Rozszerzanie zakresu polityki społecznej poza sprawy socjalne wymaga uzasadnienia.
Pragmatycznie rzecz ujmując, już sam dział zabezpieczenie społeczne obejmuje bardzo
rozległy kompleks zagadnień, które też nie są jednolite np. ubezpieczenie społeczne i pomoc
społeczna traktowane są jako dwie odrębne sfery polityki. Dodanie do tego jeszcze innych
spraw i działów można krytykować, jako ujęcie zbyt szerokie i eklektyczne (mechaniczne
zebranie wielu różnych elementów, które niewiele poza polityką ze sobą łączy).
Historycznie rzecz ujmując genezę współczesnej polityki społecznej wiąże się z
kwestią robotniczą (konflikty między robotnikami i właścicielami fabryk, złe warunki pracy i
życia robotników), a więc była to przede wszystkim polityka związana ze sprawami pracy
najemnej, np. zakaz pracy dzieci, skracanie czasu pracy, uznanie prawa do zrzeszania się w
związkach zawodowych, wprowadzenie państwowej inspekcji pracy i ubezpieczeń
robotniczych. Polscy teoretycy z okresu międzywojennego wyraźnie to podkreślali. Na tym
tle doszło zresztą do kontrowersji, czy tradycyjna polityka zindywidualizowanej pomocy dla
ubogich, o wiele starsza od ubezpieczeń robotniczych, w ogóle należy do zakresu
nowoczesnej polityki społecznej
.
3
We wcześniejszych nazwach ministerstw odpowiedzialnych za ten dział były wyrażenia „sprawy socjalne” (od
1972 r.) i „opieka społeczna” (przede wszystkim w okresie międzywojennym).
4
Podział na politykę społeczną i socjalną syntetycznie został ujęty w artykule R. Szarfenberga „Definicje
polityki społecznej”, w: B. Szatr-Jaworska i B. Rysz-Kowalczyk red. „Wokół teorii polityki społecznej”, Aspra-
Jr, Warszawa 2003.
5
Wyrażał taką wątpliwość S. Rychliński.
   W okresie międzywojennym pojawiały się też analizy „polityki populacyjnej”
. W
tym przypadku przedmiotem rządzenia były sprawy takie, jak liczba ludności (urodzenia,
zgony, małżeństwa), przemieszczanie się jej wewnątrz i przez granice państwa (migracje
wewnętrzne i zewnętrzne), kwestia kobieca, ale również w ramach „polityki rasy” i higieny
społecznej - nędza, alkoholizm i prostytucja. Zasugerowano też wówczas połączenie spraw
pracowniczych ze sprawami populacyjnymi pod nazwą „polityka społeczno-populacyjna”.
Był to już bardzo wyraźny krok ku wyjściu poza granice zakresu polityki społecznej
wyznaczane przez kwestię robotniczą.
Dodatkowe impulsy do tego rodzaju podejść pojawiły się po II Wojnie Światowej, gdy
powszechnie zaczęto akceptować odpowiedzialność państwa za coraz szerzej rozumiany
dobrobyt wszystkich obywateli, a nie tylko za łagodzenie konfliktu przemysłowego, sytuację
pracowników najemnych i ich rodzin czy sprawy liczby i jakości populacji. W
społeczeństwach przemysłowych udział zatrudnienia najemnego w całej gospodarce stał się
przy tym masowy, a więc większość obywateli była pracownikami.
W związku z tym w kolejnych dziesięcioleciach coraz bardziej popularne staje się
angielskie pojęcie
welfare state
, które współcześnie tłumaczy się na język polski w sposób
niejednolity, np. „państwo dobrobytu”, „państwo o orientacji społecznej”, „państwo
społeczne” czy „państwo opiekuńcze”
. Jednym z przejawów akceptacji dla tej idei w
społeczności międzynarodowej jest uznanie praw społecznych (prawa pracownicze, prawa do
minimalnego poziomu życia, prawa do edukacji i tożsamości kulturowej) za prawa człowieka
zarówno w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, jak i w późniejszych aktach, takich jak
Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych czy Europejska
Karta Społeczna i Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej.
Polityka społeczna a polityka gospodarcza
Jeżeli współczesna polityka społeczna ma realizować ideę państwa, które jest
odpowiedzialne za dobrobyt obywateli, to zbliża ją to do polityki gospodarczej. W
encyklopedycznych ujęciach dobrobyt w znaczeniu ekonomicznym to wysoki poziom
zaspokojenia potrzeb obywateli, a jego przeciwieństwem jest niedostatek (ubóstwo). Ponadto
pojęcie potrzeb uznaje się za centralne dla zrozumienia problematyki polityki społecznej.
Gdzie więc przeprowadzić granicę między tymi dwoma rodzajami polityki?
Niezależnie od koncepcji potrzeb i ich rodzajów, warunkiem ich zaspokojenia jest
istnienie tego, co je zaspokaja, np. potrzeby energetyczne człowieka trudno zaspokoić bez
istnienia żywności, potrzebę przynależności do grupy bez istnienia grup. Przynajmniej część z
tego, co różne ludzkie potrzeby zaspokaja jest świadomie wytwarzana przez ludzi poprzez
mniej lub bardziej zorganizowaną pracę (produkcja) przy wykorzystaniu różnego rodzaju
zasobów. Następnie wyprodukowane dobra lub usługi stają się przedmiotem wymiany na
rynku (handel). Trwały sukces gospodarczy polegałby więc co najmniej na tym, aby
wytworzony w procesie pracy produkt wciąż zrównywał się z całkowitymi potrzebami
obywateli (o których w ekonomii przyjmuje się założenie, że są nieograniczone).
Czy trwały sukces gospodarczy wystarczy dla zapewnienia dobrobytu wszystkim
obywatelom? Byłoby tak pod warunkiem, że gospodarka produkuje wszystko to, co jest im
6
Z. Daszyńska-Golińska „Zagadnienia polityki populacyjnej”, Księgarnia F. Hoesicka, Warszawa 1927.
7
Jest to tłumaczenie najbardziej kontrowersyjne, szczególnie, jeżeli opiekę będziemy rozumieli analogicznie do
tego, jak troskliwi rodzice traktują swoje dzieci lub pielęgniarki traktują osoby ciężko chore i niesprawne.
Przyjęcie, że państwo ma zajmować się w ten sposób obywatelem jest oczywiście karykaturą. Podkreśla się to
zresztą w bardziej dosadnym określeniu angielskim
nanny state
, czyli „państwo niańczące”, mówiło się też w
Polsce o „państwie nadopiekuńczym”. W naszej tradycji „opieka społeczna” dotyczyła głównie tego, co obecnie
nazywa się pomocą społeczną, a to również prowadzi do zbyt wąskiego rozumienia wyrażenia
welfare state
.
  potrzebne, a podział wytworów produkcji między nich był równomierny. Nie wszystko
jednak da się wyprodukować, nawet jeżeli włączymy tu udzielanie usług, a poza tym wiele z
tego, co jednak wyprodukować można z różnych względów nie staje się przedmiotem handlu,
np. uczucia, głosy wyborcze, sami ludzie, a w tym dzieci, państwa, obywatelstwo.
Zaspokajanie potrzeb ma więc również pozagospodarczy wymiar. Ponadto, nawet gdyby
wszystko było produktem i towarem, to i tak nie byłoby gwarancji, że przy całkowitym
produkcie równym całkowitym potrzebom wszyscy mieliby zaspokojone potrzeby w stopniu
wystarczającym dla zachowania zdrowia i możliwości prowadzenia udanego życia w
społeczeństwie.
Zatrzymajmy się chwilę nad tym drugim faktem. Ogólnie i upraszczając, w skali
całego społeczeństwa praca tworzy produkt (dobra i usługi), który jest jednocześnie jej
wynagrodzeniem, tzn. dochody z pracy można wymienić na to, co nam potrzebne (sam
pieniądz jest tylko pośrednikiem). W związku z tym głównym źródłem zaspokojenia potrzeb
(utrzymania) obywateli jest praca, to od jej ilości, jakości i miejsca zależy zwykle wielkość
udziału w wytworzonym przez pracę produkcie.
Problemy z utrzymaniem ma więc przynajmniej część tych, którzy nie pracują lub
pracują mało, a w przypadku niskiego wynagrodzenia za pracę, kłopoty z zaspokajaniem
potrzeb mogą mieć również ci obywatele, którzy pracują dużo. Nie pracują zaś ci, którzy nie
mogą m.in. ze względu na stan zdrowia, niepełnosprawność lub niemożność znalezienia pracy
lub ci, którzy są zdolni do pracy i mogą ją znaleźć, ale wolą lub muszą robić coś innego.
Powody dla których ludzie nie wybierają pracy mogą być różne, np. odziedziczyli lub zarobili
fortunę (żyją z własności), preferują wykonywanie innych obowiązków, których za pracę nie
uważa się i nikt wywiązywania się z nich nie wynagradza udziałem w produkcie. Mogą też po
prostu wybierać więcej czasu wolnego (praca przymusowa jest zakazana, co jest jednym z
elementów polityki społecznej). Poza tym, nawet gdyby praca dawała udział w produkcie
wystarczający do zaspokojenia potrzeb, to ze względu na nieracjonalne zachowania
(pomijanie własnych potrzeb wynikające z braku informacji, błędne postrzeganie własnych
potrzeb powodowane m.in. reklamą i manipulacjami sprzedawców, krótkowzroczność) nie
daje to gwarancji ich zaspokojenia.
Są to bardzo ogólne argumenty przemawiające za tym, że polityka nastawiona
wyłącznie na trwały sukces gospodarczy rozumiany jako zapewnienie ciągłego wzrostu
produktu zrównującego się z potrzebami obywateli nie wystarczy dla zapewnienia wszystkim
obywatelom wszechstronnego dobrobytu na odpowiednim poziomie. Jest tak m.in. dlatego, że
część potrzeb ma pozagospodarczy charakter, a także dlatego, że podział produktu według
pracy nie daje gwarancji dobrobytu dla wszystkich. I tu właśnie odkrywamy granicę między
polityką gospodarczą a polityką społeczną. Ta druga wyrosła ze świadomości ograniczeń tej
pierwszej w osiąganiu ideału państwa wszechstronnego dobrobytu dla wszystkich.
W związku z tym polityką społeczną jest polityka w obszarze potrzeb
pozagospodarczych (m.in. dobra publiczne), a także polityka mająca na celu dobrobyt
obywateli, którzy mają problemy z zaspokojeniem swoich potrzeb poprzez pracę, czyli
korygowanie podziału produktu według pracy oraz wprowadzanie podziału według potrzeb.
Ponieważ praca jest głównym źródłem utrzymania, polityka społeczna ma także na celu
maksymalizację liczby pracujących obywateli. W przypadku polityki gospodarczej samo
zwiększanie liczby pracujących jest istotne tylko o tyle, o ile przyczyni się to do zwiększenia
wielkości produktu, a zatrudnianie osób mało wydajnych może być nawet sprzeczne z celami
gospodarczymi (wydajność pracy jest ważniejsza niż liczba pracujących).
Praca jest oczywiście ważna dla wielkości produktu, ale pomijanie jej innych
aspektów prowadzi do licznych problemów, które w końcu mają też negatywne skutki
gospodarcze. Ludzie wiele czasu spędzają w pracy, jej warunki są więc ważne dla ich zdrowia
i życia, a ilość czasu poświęcanego na nią ma znaczenie dla możliwości wypełniania innych
[ Pobierz całość w formacie PDF ]

  • zanotowane.pl
  • doc.pisz.pl
  • pdf.pisz.pl
  • tejsza.htw.pl

    •